Aktuality SPOV 

SPOV ČR projednal podnět obce Hora Svaté Kateřiny na nevýhodně nastavený systém v zákoně o rozpočtovém určení daní a dohodl předložení žádosti formou ústavní stížnosti.

Zajišťují: místopředsedkyně SPOV ČR a senátorka paní Ing.Václava Domšová a místopředseda JUDr. Radan Večerka.

24.7.2006
Návrh Ústavnímu soudu

Navrhovatelé:

Skupina senátorů dle ust. § 64 odst. 1 písm.b) zák. o Ústavním soudu ve složení:

Ondřej Feber

Václava Domšová

Jiří Žák

Jiří Šneberger

Petr Pithart

Josef Novotný

Igor Petrov

Petr Fejfar

Josef Vaculík

Josef Kalabáč

Jitka Seitlová

Jan Horník

Vladimír Schovánek

Vlastimil Balín

Soňa Paukrtová

Miloslav Pelc

Jaroslav Kubín

Milan Bureš

Zdeněk Janalík

Jiří Liška

Luděk Sefzig

Pavel Eybert

Pavel Sušický

Martin Mejstřík

Adolf Jílek

Helena Rőgnerová

Ludmila Műllerová

Josef Zoser

Účastník řízení:

Parlament České republiky

Senát

Valdštejnské nám. 17/4

118 01 Praha 1

Věc: Návrh na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 a Přílohy č. 2 zákona č. 243/2000 Sb. ve znění pozdějších předpisů

Dvojmo

Přílohy

I.

Aktivní legitimace

Níže podepsaná skupina senátorů Senátu Parlamentu České republiky využívá tímto svého práva daného ust. § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) a podává návrh na zrušení části zákona dle čl. 87 odst. 1 písm. a) ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“).

II.

Předmět návrhu, účastenství

Předmětem návrhu je zrušení dále uvedených jednotlivých ustanovení zákona č. 243/2000 Sb. o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění zákona č. 492/2000 Sb., zákona č. 483/2001 Sb., zákona č. 387/2004 Sb. a zákona č. 1/2005 Sb. (dále jen „zákon o rozpočtovém určení daní“).

Na výše uvedeném zákonu se usnesl Parlament České republiky, který má tímto postavení účastníka řízení dle ust. § 69odst. 1 zákona o Ústavním soudu.

III.

Popis současného legislativního stavu

Zákon o rozpočtovém určení daní nabyl účinnosti dne 1.1.2001 a byl součástí souboru zákonů, přijatých v souvislosti s reformou veřejné správy. Ekonomický dopad a význam tohoto zákona je obrovský, neboť alokuje významnou část veřejných financí, konkrétně stanovuje podíl veřejných rozpočtů a některých státních fondů na výnosech daně z přidané hodnoty, spotřebních daní, daní z příjmů, daně z nemovitostí a daně silniční. Zákon vymezuje, jak se na těchto daňových výnosech podílejí rozpočty krajů, rozpočty obcí a Státní fond dopravní infrastruktury.

Již v důvodové zprávě k vládnímu návrhu tohoto zákona se uvádí, že cílem navrhovaného rozpočtového určení výnosů daní je zajistit fiskální dostatečnost jednotlivých úrovní rozpočtů územních samosprávných celků a zajistit spolu s ostatními příjmy pokrytí minimálních potřeb obcí a krajů. Stabilizovat financování území.

Důvodová zpráva k vládnímu návrhu tohoto zákona dále uvádí, že zákon je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a je v souladu s mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách podle čl. 10 Ústavy. Ve finančně ekonomickém rozboru pak důvodová zpráva uvádí: „Nelze připustit, aby do jednotlivých obcí byly výnosy daní alokovány plošně pouze poměrem počtu obyvatel obce na počtu obyvatel ČR. Došlo by tak k výraznému propadu ve zdrojích zejména magistrátních a velkých měst – dopad by činil cca 15 mld. Kč. Ukázalo se, že v současnosti je jediným použitelným ukazatelem, na který je možno vázat výši příjmu obce, její velikost. Stanoveno bylo 14 velikostních kategorií... Byly vygenerovány koeficienty velikostních kategorií obcí. Nastavená výše příjmu oslabila nejmenší obce do 100 obyvatel. Tento přístup je velmi silným motivačním prvkem pro žádoucí slučování nejmenších obcí… Tímto systémem se zvýší daňové příjmy přibližně třem čtvrtinám obcí v ČR a sníží jedné čtvrtině.“

Při projednávání zákona se k problematice stanovení koeficientů velikostní kategorie obcí, stanovených obcím podle počtu obyvatel v obci a dle nich výše daňového příjmu na sdílených daních vyjadřoval Výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí, který navrhl koeficienty jiné.

Schválené znění zákona, platné v současné podobě, uvádí v ust. § 4 odst. 2 : „Každá obec se na uvedené procentní části celostátního hrubého výnosu daně podle odstavce 1 písm. b) až f) podílí stanoveným procentem. Procento zveřejní Ministerstvo financí v dohodě s Českým statistickým úřadem vyhláškou, vydanou každoročně s účinností od 1. září běžného roku, a to ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel České republiky k 1. lednu běžného roku a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice. Koeficienty velikostních kategorií obcí jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto zákonu.“

Příloha č. 2 pak stanoví koeficienty velikostní kategorie obcí takto:

Obce s počtem obyvatel od – do Koeficienty velikostní kategorie obcí

do 100 obyvatel 0,4213

101 – 200 obyvatel 0,5370

201 – 300 obyvatel 0,5630

301 – 1500 obyvatel 0,5881

1501 – 5000 obyvatel 0,5977

5001 – 10000 obyvatel 0,6150

10001 – 20000 obyvatel 0,7016

20001 – 30000 obyvatel 0,7102

30001 – 40000 obyvatel 0,7449

40001 – 50000 obyvatel 0,8142

50001 – 100000 obyvatel 0,8487

100001 – 150000 obyvatel 1,0393

150001 a výše obyvatel                       1,6715
Hlavní město Praha 2,7611.

IV.

Rozpor s ústavním pořádkem

Navrhovatelé podávají tento svůj návrh s vědomím, že Ústavní soud při svém rozhodování posuzuje obsah zákona z hlediska jeho souladu s ústavními zákony. Navrhovatelé jsou si vědomi, že Listina základních práv a svobod, vyhlášená usnesením předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb. jako součást ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. (dále jen „Listina“) opravňuje v čl. 11 odst. 5 stát k ukládání daní a poplatků na základě zákona. Daně jsou základním ekonomickým předpokladem fungování státu i územní samosprávy a nejvýznamnějším zdrojem veřejných rozpočtů. Je tedy především věcí státní moci, jak s daňovým výnosem naloží a jakým způsobem jej přerozdělí.

Návrh tedy především akceptuje zákon o rozpočtovém určení daní jako takový, plně chápe jeho potřebnost a význam, jakož  i právo státní moci zákonodárné takovýto právní předpis o síle zákona vydat. Návrh polemizuje toliko s těmi ustanoveními zákona o rozpočtovém určení daní, která zavádějí koeficienty velikostní kategorie obcí, konkrétně tedy ust. § 4 odst. 2 a přílohy č. 2 zákona.

Důvody, ve kterých navrhovatelé spatřují rozpor citovaných jednotlivých ustanovení zákona o rozpočtovém určení daní, jsou tyto:

Podle čl. 1 Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i v právech.

Podle čl. 4 Listiny meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.

Podle čl. 8 Ústavy se zaručuje samospráva územních samosprávných celků.

Pokud aplikujeme výše citovaná ustanovení, jež jsou součástí ústavního pořádku České republiky, na ustanovení zákona o rozpočtovém určení daní, která jsou předmětem tohoto návrhu, je především zřejmé, že dochází k porušení ústavně garantovaného principu rovnosti v právech dle čl. 1 Listiny. Obce jsou územně samosprávné jednotky, základní územně samosprávné celky, na které se člení Česká republika (čl. 99 Ústavy). Podle čl. 100 odst. 1 jsou územní samosprávné celky územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Územní samosprávné celky jsou podle čl. 101 odst. 3 Ústavy veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu.

Mají-li si být podle ústavního pořádku rovni v právech jednotliví lidé, platí tento princip nepochybně i na jejich společenství, tedy i na územní společenství občanů, kterými jsou obce. Je přirozené, že čím je společenství větší, tím větší bude jeho příjem i majetek, prostě proto, že počet obyvatel většího společenství představuje větší podíl na celkovém počtu obyvatel České republiky. Pokud ovšem tento přirozený princip je deformován jakýmisi uměle vytvořenými koeficienty, které větším společenstvím příjmy násobí a menším redukují, přirozený a ústavně garantovaný princip rovnosti je narušen.

Navrhovatelé jsou si samozřejmě vědomi, že rovnost v právech je kategorií relativní, jež vyžaduje odstranění nikoliv jakýchkoli, nýbrž pouze neodůvodněných rozdílů, a že z interpretace zásady rovnosti v právech a priori neplyne závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoliv právo. Pokud však s rozdílnými subjekty není ve srovnatelné situaci zacházeno stejně, je zapotřebí, aby pro to existovaly objektivní a rozumné důvody. Jestliže na základě úvahy zákonodárce dochází ke zvýhodnění jedněch subjektů na úkor druhých, v daném případě obcí větších na úkor malých, je zapotřebí zvýhodňující přístup zakotvit na objektivních a rozumných důvodech, které by ospravedlnily legitimitu takovéhoto počínání, a zároveň respektovat zásadu přiměřenosti.

Tak tomu ovšem v daném případě není. Na jednu stranu bylo cílem zákonodárce při přijetí zákona o rozpočtovém určení daní zajistit pokrytí minimálních potřeb obcí a krajů. Na straně druhé ovšem stanovením velikostních kategorií obcí státní moc vědomě akceleruje v podstatě likvidaci malých obcí. Přímo v důvodové zprávě k zákonu je (viz citace výše) uvedeno,  že rozpočtové příjmy malých obcí se tímto způsobem (deformací pomocí velikostních koeficientů) sníží, což bude „silným motivačním prvkem“ pro slučování obcí. Vláda České republiky jako vrcholný představitel státní exekutivy, která návrh zákona o rozpočtovém určení daní Parlamentu předložila, tedy takto formulovaným a důvodovou zprávou okomentovaným zákonem podniká přímý útok nikoliv pouze na ústavně garantovanou rovnost v právech, ale i na ústavně zaručenou samosprávu územních samosprávných celků, a na samotnou existenci menších územních společenství občanů (malých obcí). Tím je porušen i čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy.

Přijatá právní úprava tak malým obcím nezaručuje dostatečný příjem, aby mohly plnit své funkce a aby zajistily svým občanům životní podmínky srovnatelné s většími městy. Tím podporuje nežádoucí migraci obyvatel do velkých měst a vylidňování venkova.

Dalším negativním jevem souvisejícím s aplikací zákona s koeficienty deformovanými příjmy obcí je umělé slučování obcí, jehož jediným cílem je „postup“ k vyššímu koeficientu.

Konečně není výjimkou, zejména u obcí, kterým chybí jen relativně málo obyvatel k dosažení pásma vyššího koeficientu, že tyto obce lákají občany odkudkoliv, aby se v dané obci přihlásili jen formálně k pobytu, aby se tak opticky počet obyvatel obce zvýšil. Obce dokonce tuto poptávku po fiktivním navýšení počtu obyvatel inzerují a za přihlášení se k pobytu občany „uplácejí“ peněžitými odměnami.

Je třeba uvést, že zákon o rozpočtovém určení daní upravuje i podíly krajů jako vyšších územně samosprávných celků na daních, při čemž výnosy daní určené pro kraje se mezi ně rozdělují tak, že jediným kritériem dělení příjmů je podíl počtu obyvatel kraje na počtu obyvatel České republiky.

Naproti tomu podíly obcí na daních určených pro rozpočty obcí stanovuje každoročně na základě zákonného zmocnění Ministerstvo financí vyhláškou na základě dohody s Českým statistickým úřadem, dle počtu obyvatel obce k počtu obyvatel České republiky k 1.1. běžného roku, ovšem se současnou úpravou koeficientem velikostní kategorie obcí.

V.

Návrh zrušení jednotlivých ustanovení zákona

Jak již bylo naznačeno, navrhovatelé se tímto návrhem domáhají zrušení pouze těch jednotlivých ustanovení zákona o rozpočtovém určení daní, která zavádějí koeficient velikostní kategorie obce. Těmito ustanoveními jsou § 4 odst. 2 a příloha č. 2 zákona o rozpočtovém určení daní. Svým návrhem navrhovatelé sledují cíl k otevření diskuse a posléze i legislativní úpravy tzv. „životního minima obce“, tj. zákonné garantování takových rozpočtových příjmů, které by zajistily fungování územní samosprávy a odpovídající životní podmínky i obyvatelům menších obcí.

Navrhovatelé si jsou vědomi, že Ústavní soud nemá v rámci dělby moci oprávnění zákony vytvářet, měnit a přizpůsobovat, a že tato působnost přísluší výlučně moci zákonodárné. Ústavní soud nemůže ani vypuštěním určitých slov měnit smysl zákonné úpravy, jeho ingerence do platných právních předpisů se omezuje pouze na derogaci norem, které jsou v rozporu s ústavním pořádkem. Vzhledem k tomu, že navrhovatelé předpokládají a očekávají, že pokud Ústavní soud podanému návrhu vyhoví, bude nutné přijmout novelizaci zákona o rozpočtovém určení daní a vymezit v ní nově pravidla pro výpočet podílu obce na celostátním hrubém výnosu příslušných daní, navrhují, při zachování zákonného zmocnění Ministerstvu financí ke sovení procentních podílů obcí vyhláškou platnou pro příslušný běžný rok, aby Ústavní soud účinnost nálezu přiměřeně odložil. Vzhledem k tomu, že prováděcí vyhláška se každoročně vydává s účinností k 1.9. běžného roku, navrhuje se účinnost nálezu k 31.5.2007, aby měl zákonodárce časový prostor k přijetí novelizace zákona, na jehož základě bude vydána následná vyhláška Ministerstva financí.

Na základě shora uvedených skutečností navrhovatelé navrhují, aby Ústavní soud vydal tento

N á l e z :

Část ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, znějící „a to ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel České republiky k 1. lednu běžného roku a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice. Koeficienty velikostních kategorií obcí jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto zákonu.“, a celá Příloha č. 2 k zákonu č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, se zrušují dnem 31.5.2007.

S výše uvedeným pověřením k zastupování v řízení před Ústavním soudem souhlasím a zároveň prohlašuji, že jsem ověřil správnost podpisů všech výše uvedených senátorů na předloženém návrhu, jakož i na tomto prohlášení

Ing. Ondřej Feber, v.r.

senátor

■ ČLÁNKY

sustainable.cz